Avukat Hayati KÜÇÜK

Anayasa’da 16 Nisan 2017 Referandumu ile yapılan değişikliklerin önemli bir kısmı 24 Haziran 2018 seçimleriyle birlikte yürürlüğe girdi. Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi olarak adlandırılan yeni siyasi yapıda, diğer bir çok alanda olduğu gibi, idari yapıda da köklü değişiklikler gündeme geldi. Referandumun sonuçlanmasının ardından hemen yürürlüğe konulan “partili Cumhurbaşkanı” uygulaması, geçen bir yıllık süreçte idari yapı üzerinde de etkisini göstermiş olmakla birlikte, 24 Haziran seçimlerinin ardından peş peşe çıkartılmaya başlayan Cumhurbaşkanlığı Kararnameleri, (CBK) idari yapıda ve bürokraside alt üst yaşanmasına neden oldu.

Bakanlıklar ve diğer tüm idari teşkilatların yasaları CBK ile değiştirilerek merkezi bir sistem oluşturulurken, bu kurumlarda görev yapan kamu görevlileri de tasfiyeye uğruyorlar. Özellikle Cumhurbaşkanlığı’na bağlanan Başbakanlık görevlileri başta olmak üzere, pek çok kurumda çalışanlar, uzmanlık alanları dışındaki başka birimlere gönderiliyorlar. Dağıtılan kurumların yerine, Cumhurbaşkanlığı bünyesinde ofisler ve kurullar gibi birimler kuruluyor. Bu yeni idari birimlerde, memuriyetten gelmeyen kişiler de çalışmaya başladı.

İdari yapıyla ilgili önemli değişikler arasında, özellikle üst düzey bürokrasinin, liyakat usulüyle alt kademe memuriyetten gelenler yerine, Cumhurbaşkanı tarafından siyasi atamayla belirlenmeye başlaması yer alıyor.

10.07.2018 tarihli ve 3 nolu Üst Kademe Kamu Yöneticileri ile Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Atama Usullerine Dair Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 2. Maddesinde “Anayasanın 104 üncü maddesine göre yürütme yetkisinin sahibi olan Cumhurbaşkanı, atamaya yetkili amirlere ait yetkileri haizdir.” denilerek, partili cumhurbaşkanının idari yapı üzerindeki mutlak yetkisinin altı çiziliyor.

3 nolu CBK’nde, üst düzey kamu görevlilerinin özel sektörden de atanması öngörülüyor. CBK’ne ekli I sayılı cetvelde yer alan kadrolara atananların görev süreleri, cumhurbaşkanının görev süresi dolduğunda  sona erecek. Cumhurbaşkanı, bu süre dolmadan da görevden alabilecek ve yerlerine yenilerini atayabilecek.

II sayılı cetvelde yer alan kadrolarda ise beş yıllık kamu hizmeti yapmış olma şartı bulunmakla birlikte, il ve bölge müdürlükleri ile mesleğe özel yarışma sınavları ile girilen kadrolara yapılacak atamalar açısından bu kural geçerli olmayacak. Böylece II sayılı cetvelde sayılan kamu görevlilerinin de önemli bir kısmı özel sektörden temin edilebilecek. Anayasa’ya uygunluğu ayrı bir değerlendirme konusu olmakla birlikte, CBK’larla yürürlüğe konulan uygulama, binlerce kamu görevlisinin atama yöntemini belirliyor.

Anayasa değişikliği sonrası uygulamaya konulan üst düzey kamu görevlilerinin atanma yöntemi, liyakat ve kariyer sistemi yerine, literatürde “ganimet sistemi” olarak adlandırılan siyasal atamaları gündeme getirdi.

GANİMET SİSTEMİNDE ABD ÖRNEĞİ

Ganimet sistemi, uzun yıllar Amerika Birleşik Devletleri’nde (ABD) uygulanan ve “spoils system” olarak adlandırılan, memuriyete girişte siyasal kayırma sisteminin karşılığı olarak kullanılıyor.

Ganimet sistemi, çeşitli dönemlerde bir çok ülkede uygulansa da en yoğun şekliyle 1829-1882 yılları arasında ABD idari yapısına damgasını vurmuştur. ABD siyasal hayatında uzun tartışmalara ve idari yapıda pek çok soruna neden olmuş bu sistemin anlaşılması için, bu ülkedeki uygulamayı kısaca ele almak gerekiyor.

Ganimet sisteminin uygulanmasına yönelik ilk adım, 1801 yılında Başkan seçilen Thomas Jefferson tarafından atılmıştır.

Thomas Jefferson, siyasi söylemlerinde “hepimiz cumhuriyetçiyiz, hepimiz federaliz” diyor, uygulamada ise lideri olduğu partinin beklentilerine göre hareket ediyordu. Yandaşları için boş kadrolar gerekiyordu ama tüm memuriyetler daha önceki başkanlar döneminde doldurulmuştu. “Memurlar ender olarak ölürler ve asla istifa etmezler” diyordu. Taraftarlarına yer açmak amacıyla memurların işine son verdi ve bu atamalar ganimet sisteminin ilk deneyimi oldu.

Ganimet sisteminin yasal olarak yerleşmesini sağlayan ise 1829-1837 yılları arasında Başkanlık yapan Andrew Jackson olmuştur.

Andrew Jackson ile John Quincy Adams arasında geçen şiddetli seçim yarışmasının ardından, iki lider ve bu liderleri destekleyenler arasında derin husumet oluşur. Seçimin kazananı ve kaybedeni, gelenek halini almış olan karşılıklı ziyaretleri yapmazlar. Tam bir halk adamı olan Jackson, Washington’a akın eden taraftarlarının heyecanlı katılımıyla yeni bir devri başlatır. Kalabalığın açılış törenine akını, Roma’nın barbarlar tarafından istilasına benzetilir. Açılışın ardından kalabalık, yiyecek ve içecek dağıtılan Beyaz Saray’a hücum eder.

Jackson, giderek genişleyen ABD’nde yeni yerleşimler açılan batıdaki sınır uçlarında yetişmiş; Kuzey Carolina ormanlarında kendilerine çiftlik açmış ailesinin ve komşularının yaşayış şeklini benimsemiştir. Yeni yerleşim yerlerinde kamu idaresi adına yapılacak işler, kendiliğinden görev üstlenen vatandaşlar eliyle yürütülüyordu. ABD nüfusu 1790-1830 arasında 4 milyondan 12 milyona ulaşmıştı ve bu dinamik yapı yalnızca yeni Başkan’ı değil, ABD açısından yeni bir anlayışı da belirliyordu. Batının ücra ormanlarında avcılık yapan vatandaş ile bir Harvard mezunu arasında fark olmadığı görüşü hakimdi. Memuriyet bir liyakat meselesi değildi ve her hangi bir vatandaş, bütün işleri başarıyla yürütebilirdi.

New York Senatörü olan William L. Marcy “Siyasi savaşta yenilenler görevlerinden çekilmelidir; ganimet, savaşı kazananın hakkıdır” diyerek, yeni sistemin adlandırmasını yapar. Bu görüşleri benimseyen Jackson, ganimet sistemini uygulamaya koyar ve memurları kendi yandaşlarıyla değiştirir.

Jackson, yönetim şekliyle de o güne kadarki kuralların dışında davranan bir Başkan’dır. Devlet sekreteri olarak, deneyimli devlet adamı olarak görülen Van Buren’i atar. Ancak Jackson işleri resmi görevlilerle yürütmez. “Mutfak kabinesi” adı verilen ve aralarında memleketlisi olan gazeteciler ile Jackson’un çiftlik işlerini idare etmiş dostları gibi kişilere danışarak hareket eder.

Ganimet sistemi, Jackson sonrasında göreve gelen başkanlar eliyle yoğun olarak kullanılmış, başkanın görev süresince çalışan kamu görevlileri, yeni başkanın seçilmesiyle değiştirilmiştir.

Kamu görevlilerinin liyakata dayanmayan ve süreklilik arzetmeyen çalışma şeklinin yol açtığı sorunlar ve yolsuzluklar büyük tartışmalara neden olur. İki partili siyasal sistemde, toplum da ikiye bölünür. ABD Dışişleri Bakanlığı da yapmış olan W. H. Seward, ganimet sisteminin toplumda yarattığı ayrışmayı şu sözlerle ifade eder: “Dünya, sanki bir kısmı Kaliforniya’ya altın aramaya ve öteki kısmı da başkent Washington’a kamu görevi bulmaya gidenler şeklinde iki sınıfa ayrılmış gibi.”

Memuriyet görevi üstlenen partililer de iş güvencesinden yoksundur ve zamanlarının büyük çoğunluğunu kendi partilerinin yeniden seçilmeleri için harcarlar. Kariyer ve süreklilikten yoksun kamu hayatının sorunları açıkça görünür. Ancak her yeni başkan bu sistemi devam ettirmek zorunda kalır.

ABD’de ganimet sisteminden dönüş süreci, ancak yeni seçilen bir Başkan’ın ölümüyle başlar. 1881 yılında göreve gelen James A. Garfield, seçilmesinden 6 ay kadar sonra, memuriyete atanma umudunu yitirmiş bir kişi tarafından öldürülür. Garfield’in yerine yardımcısı Chester A. Arthur Başkanlık görevini üstlenir. Başkan Arthur döneminde çıkartılan bir yasa ile ganimet sistemine büyük ölçüde son verilir. Memuriyet atamalarının bir bölümü için liyakat ve kariyer usulüne geçilir. Zamanla liyakat usulüyle çalışan memur sayısı artırılır ve 1978’de Başkan Jimmy Carter döneminde yapılan kamu yönetimi reformu ile liyakat sistemi tam olarak hayata geçirilir.

ABD’de bugün için de Başkan’la göreve gelen ve Başkan’la birlikte ayrılan kamu görevlileri olmakla birlikte, az sayıdaki bu görevliler Başkan adına hareket eden ve onun sözcüsü konumundadırlar.

YENİ TÜRKİYE UYGULAMASI

Ülkemizde uygulamaya konulan üst düzey kamu görevlilerinin Cumhurbaşkanı ile göreve gelmesi ve onunla birlikte görevden ayrılması usulü, çağdaş kamu yönetimi anlayışından uzak ve idari yapıyı tahrip ettiği deneyimlerle ortaya konulmuş bir sistemdir. Bu sistemle, kariyer usulü de hemen hemen sona ermektedir.

Hukuken uygulamaya konulan siyasi atama sisteminin ötesinde, liyakat usulüne göre atama yapılması gereken durumlarda da iktidara yandaşlığın geçerli olması, esasen memuriyetin büyük ölçüde kayırmacılığa kaydığını göstermektedir. Partili olmanın ötesinde, aile ilişkilerinin ya da dini yapıların etkisi altında atanan kamu görevlilerinin, “devlet” görevlisi olmaktan çok, belirli çıkar gruplarının temsilcisi gibi davranma eğilimleri artacaktır.

Üst düzey kamu görevlerine, kariyer sahibi olarak gelmenin önü kapanmıştır. Devlet memurlarının yükselme istekleri görevde başarılı olmaya bağlı olmaktan çıkmış, siyasi yapıya ya da çeşitli dini yapılara yakın davranmayı gerektirir hale gelmiştir.

Liyakat ve kariyer sisteminden uzaklaşmak, yalnızca idari yapıda zaaflara yol açacak bir sorun da değildir. Çoğulcu demokrasilerde olması gereken siyaset aygıtıyla idari yapı arasındaki görece bağımsızlık durumu da ortadan kalkmaktadır. Siyasetin basit bir uzantısı konumuna gelen idari yapı, iktidardaki partinin seçim yoluyla değişmesini zora sokacak bir engel halini alacaktır.